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新时代生态文明背景下中国草原分区与功能辨析
草原是重要的自然资源和生态系统，具有承载牧业人口、提供生产和生态服务、传承草原文化、维护国家生态安全和边疆稳定等多功能性。草原资源和生态系统的健康、永续发展依赖于高效的管理体系和制度，科学保护、合理利用和有效恢复管理是草原资源可持续管理的根本基础。2012年党的十八大把生态文明建设纳入国家发展战略“五位一体”总体布局，草原在生态文明建设中的作用和地位得到重视。2015年9月颁布的《生态文明体制改革总体方案》中，明确指出“健全国家自然资源资产管理体制，完善主体功能区制度，建立空间规划体系，完善资源总量管理和全面节约制度”等要求，强调了草原资源的利用、保护和规划管理。2017年党的十九大报告明确草原作为重要的自然资源，与山、水、林、田、湖统一筹划管理，筑牢“山水林田湖草”生命共同体理念，强化了草原的保护、建设和利用管理。2018年3月国务院机构改革后，草原工作从生产为主转向生态为主。
随着生态文明建设的快速推进，草原管理工作面临着新的历史性机遇和巨大挑战 由于中国草原面积大、分布广、空间异质性高（高原、山地、丘陵、平原），不同区域的草原资源及其功能属性差异较大，统一的管理体系难以实现草原的分区管控，因此草原分区管理是亟待解决的挑战之一。分区又称区划，是指将一定的地理单元（全球、国家、地区等）根据一定的目的划分成区，如自然分区（区划）、地理分区（区划）、植被分区（区划）、生态恢复分区（区划）、生态功能分区（区划）和气候分区（区划）等。从时代性、综合性与可比性来看，分区具有多种划分方式。自20世纪30年代起不同学者提出众多中国地理分区的划分方案：以气候和地形因素为主的三大分区（东部季风区、西部干旱半干旱区、青藏高寒区），以地理位置、自然地理和人文地理特点为依据的四大分区（北方地区、南方地区、西北地区和青藏地区），以地理位置和行政区域划分的六大分区（华北、东北、华东、中南、西北、西南）及七大分区（华北、东北、华东、华中、华南、西北、西南），以社会经济发展状况为依据的四大分区（东部地区、西部地区、中部地区和东北地区）。同理，草原分区也应根据时代特点存在不同的划分方式。
草原分区是根据草原的发生学特点（类型、分布等）及功能特征，结合行政边界的划分，将一定范围内的草原资源进行分区，以实现合理利用、科学监管和有效保护。草原分区的作用主要体现在：第一，明确对国家和地区社会、经济和生态具有重要意义的草原及其分布区；第二，指导国家和地区草原资源利用和开发的合理布局，推动草原社会经济与草原生态保护的协调、健康发展；第三，为国家和地区草原生态保护修复及草原生态工程建设提供科学依据；第四，为草原区制定社会发展规划、经济发展计划和生态环境保护规划提供科学依据；第五，为国家和地区草原管理部门和决策部门提供分区施策的科学依据。关于中国草原的分区方案，目前见诸报道的有三类。一是20世纪80-90年代贾慎修在全国首次草原资源调查的基础上，综合考虑地貌、土壤、植被等自然因素，提出草地资源区划方案，将全国草地分为7个区、29个亚区、74个小区；但该分区方案仅考虑草原的自然资源属性，未考虑草原的生态功能和行政边界。二是2004年王堃提出的基于中国草原生态建设战略布局的九大草原生态功能分区，包括东北草甸草原生态功能区、北方典型草原生态功能区、西北荒漠草原生态功能区、北方农牧交错带生态功能区、黄土高原暖温性灌草丛草原生态功能区、青藏高寒草原生态功能区、北方平原农区草原生态功能区、南方热带亚热带草原生态功能区、其他草原生态功能区；尽管该分区方案一定程度上体现出草原的生态功能，但缺少更精细的二级或三级分区，难以实现精细化分区施策。三是2004年由洪绂曾提出的基于草业可持续发展战略的五大草业体系分区，包括北方干旱半干旱草原区、青藏高原草原区、东北华北湿润半湿润草原区、南方草地区和城乡绿化区；尽管该分区方案体现出草原生态环境的区域性，但主要以草业经济类型特点进行可持续发展战略布局，并未充分考虑草原生态保护和修复的区域特点。就目前的三类草原分区方案来看，难以判定哪些草原具有重要的生态功能，哪些草原需要保护，各区草原如何开发利用等，因此难以实现不同区域、不同草地类型和不同功能属性的草原差异化管理。
因此，本文通过系统调研，提出具有科学性、前瞻性和时代性的草原分区体系，构架草原分区的管理蓝图，不仅可以为中国草原生态修复与草业绿色发展提供科技支撑．而且可为国土空间规划和生态保护修复工程实施提供科学依据，从而服务于国家生态文明建设、“美丽中国”建设、“山水林田湖草”生命共同体系统治理和黄河流域生态保护与高质量发展等国家重大战略需求。
1 草原分区原则
新时代推进生态文明建设必须坚持以下六项重要原则：坚持人与自然和谐共生；绿水青山就是金山银山；良好生态环境是最普惠的民生福祉；山水林田湖草是生命共同体；用最严格制度最严密法治保护生态环境；共谋全球生态文明建设。在这些基本原则的指导下，本文提出新时代生态文明背景下的草原分区原则：
(1)生态地理单元分异原则
根据我国草原分布区的自然地理特征，遵循生态系统的系统性、自然地理单元的完整性（如青藏高原）原则，提出以生态地理单元分异性作为草原分区的基本依据，不仅有利于实现人与自然和谐共生的理念，而且有利于实现山水林田湖草生命共同体的系统治理。
(2)主体功能优先原则
根据新时代草原管理强调生态功能优先、兼顾生产功能的目标，将草原的主体生态功能（如水源涵养、土壤保持）作为分区的主要依据，在具有多种生态系统服务功能的地域，以生态调节功能优先；在具有多种生态调节功能的地域，以主导调节功能优先，充分体现良好的生态环境是最普惠的民生福祉。
(3)产业布局协调性原则
在坚持生态保护优先、绿色发展的基础上，兼顾社会经济条件、草原经营利用方向、产业发展战略、自然保护地建设等，保持草原分区与草业发展布局的一致性，充分反映绿水青山就是金山银山的生态文明理念。
(4)历史传统相结合原则
由于草原具有较高的文化和历史价值，草原分区需充分考虑与历史传统相吻合或衔接，尽量保留文化传承价值较高的草原（如呼伦贝尔草原）的区域完整性，充分体现了生态文明建设中草原文化的传承价值。
(5)行政边界完整性原则
由于草原保护、利用、建设等政策、工程和项目都需借助行政或法制来实施，草原分区需充分考虑省界、地市界和县界等行政区界的完整性，实现用严格的制度和法治保护草原生态环境。
2 草原分区方法
本文采用定性与定量相结合、自下而上与自上而下相结合的方法，参考综合自然区划、中国草地类型、中国草地资源区划、中国生态区划、中国生态功能区划，构建中国草原分区技术体系，形成草原分区总体框架，通过问卷调查和专家咨询征询行内外专家意见，确定最后的分区方案，并用地理信息系统(GIS)成图。
2.1分区指标及命名方式
一级指标（区）主要参考综合自然区划、中国生态区划和中国草地类型的相关成果，综合考虑自然地理单元、地形类型和草地类型等指标，确定大尺度草原分区方案，命名方式为生态地理单元+地形特征。
二级指标（亚区）主要参考中国草地类型、中国草地资源区划、中国生态功能区划的相关成果，综合考虑草地类型、地形特征、草原利用与管理历史传统和地区行政边界等因素，确定中尺度草原分区方案，命名方式为地区行政边界+地形特征+历史传统，
三级指标（小区）主要参考全国县级（县级市或区）行政区划、中国草地类型的相关成果，综合考虑草地类型、草原利用与管理历史传统和地区行政边界等因素，确定小尺度草原分区方案，命名方式为县（县级市或区）行政区界+历史传统。
2.2分区主体功能厘定
本文借鉴全国生态功能区划方案，将草原的生态系统服务功能归为生态功能、生产功能和社会功能三大类。生态功能包括水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄，生产功能包括草畜产品提供，社会功能包括草原文化传承和草原生态旅游。采用专家问卷调查法确定主体功能，以问卷星形式发放调查问卷，调查内容包括问卷区域熟悉程度、对一级草原区及其下属二级草原亚区的生态系统服务功能的重要程度进行打分排序，排序值前三位的生态系统服务功能定为该草原区或草原亚区的主体功能。共收回调查问卷141份，受访人员对调查区域的熟悉程度平均81.99%，因此问卷调查的结果总体可信。
2.3分区草产业发展方向
结合问卷调查（调查方法与“分区主体功能厘定”一致）和专家咨询结果，结合洪绂曾提出的草业可持续发展战略布局，给出分区的草产业发展方向。
3 草原分区结果
根据本文提出的分区原则，结合问卷调查反馈意见和专家咨询意见，将中国草原划分为内蒙古高原草原区、东北华北平原山地丘陵草原区、青藏高原草原区、西北山地盆地草原区、南方山地丘陵草原区等5个一级分区。5个一级分区不仅体现出全国草原分布的生态地理单元，而且反映了中国草地类型及其功能分异特征。在一级分
区的基础上，划分出47个二级草原亚区。二级分区不仅考虑我国的草地类型及其功能差异，而且充分考虑草原分布的行政（地市级）边界，便于草原的分区管理。在二级分区基础上，划分出2899个三级草原小区，为便于草原小区的有效管理，三级分区与县级（县级市或区）行政边界保持一致。
4 不同分区草原的主体功能特征
根据问卷调查和专家排序结果，5个一级草原区的主体功能以生态功能为主、生产功能为辅。其中，内蒙古高原草原区的主体功能为防风固沙、土壤保持和草畜产品提供，东北华北平原山地丘陵草原区的主体功能为水源涵养、土壤保持和防风固沙，青藏高原草原区的主体功能为水源涵养、生物多样性保护和土壤保持，西北山地盆地草原区的主体功能为生物多样性保护、防风固沙和水源涵养，南方山地丘陵草原区的主体功能为水源涵养、土壤保持和生物多样性保护。47个草原亚区的主体功能总体与其对应的一级分区相一致，部分草原亚区的主体功能具有一定的地域特殊性。2899个草原小区的主体功能与其对应的二级草原亚区相一致。
5 不同分区草原的产业发展方向
基于专家咨询和实地调研的结果表明，5个草原一级分区的产业发展方向主要以生态修复产业（国家、地方和企业主导的公益性产业）和畜牧业（农牧民、农牧场和企业开展的草原畜牧业）为主，兼有生态旅游业（企业和农牧户经营的产业）和草地农业（以栽培草地为基础的种植业和养殖业）等。其中，内蒙古高原草原区以草原生态修复产业、草原防沙治沙产业、草原畜牧业和草原生态旅游业为主，东北华北平原山地丘陵草原区主要以草原生态修复产业、草原畜牧业和草地农业为主，青藏高原草原区以草原生态修复产业、草原生态保护产业、草原畜牧业和草原生态旅游业为主，西北山地盆地草原区主要以草原生态修复产业、草原防沙治沙产业、草原生态保护产业、草原畜牧业和草原生态旅游业为主，南方山地丘陵草原区以草地畜牧业和草地农业为主。47个草原亚区和2899个草原小区的产业发展方向总体与其对应的一级分区一致。
6 结论
本文立足新时代草原工作从生产为主向生态为主的转变背景，对标《生态文明体制改革总体方案》中对草原资源管理体制、主体功能划分、空间规划等具体要求，提出兼顾草原多功能性的中国草原分区方案，厘清不同草原分区的主体功能及产业发展方向，为草原生态文明建设和“山水林田湖草”生命体系统治理提供科学支撑。与已有的草原分区方案相比，本文提出的草原分区方案具有如下特点：
第一，综合性。本文以草原分布区的地理位置、地形特征、气候特点、草地类型、生产经营和社会经济等多重因素作为划分依据，综合考虑草原的自然资源属性和多功能性，分区结果可指导草原的利用、保护、恢复和监测管理，也可为草原生态、草业生产、草原保护等专项分区（区划）提供基础。
第二，协调性。本文以全国自然资源综合区划、全国生态区划、全国生态功能区划的分区方案为基础，提出5个草原区、47个草原亚区和2899个草原小区的分区方案，本方案可以和森林、湿地、荒漠等自然资源和生态系统的区划相协调，更好地支撑“山水林田湖草”生命体的系统治理。同时，根据草地类型及其空间分布特点，将青藏高原、内蒙古高原和西北山地盆地等草原集中分布的三大生态地理单元单独分区，将东北华北农牧交错带及周边分为一区，将南方草山草坡分为一区，这与传统的农区牧区分界相吻合，便于不同分区产业的协调布局与发展。
第三，时代性。在生态文明建设日益加强的新时代，本文遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持生态优先与协调发展相结合、区域分异与整体优化相结合的原则，提出生态保护优先、兼顾绿色发展的草原分区方案，为全国草原生态保护修复与草业绿色发展的分区施策提供科学依据。
摘自：《自然资源学报》2022年第3期
