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民政部、财政部、国家乡村振兴局印发了《关于巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果进一步做好困难群众基本生活保障工作的指导意见》（民发〔2021〕49号）（以下简称《指导意见》），明确了巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果，进一步做好困难群众基本生活保障工作的总体要求、重点任务，并对组织保障提出要求。现就有关政策解读如下：
一、出台背景
党的十八大以来，在党中央坚强领导下，经过全党全国各族人民共同努力，我国脱贫攻坚战取得全面胜利。民政领域是脱贫攻坚的重要战场。中央部署脱贫攻坚工作以来，民政系统坚决贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作重要论述和关于民政工作重要指示精神，聚焦脱贫攻坚、聚焦特殊群体、聚焦群众关切，把脱贫攻坚作为重大政治任务和民政系统头等大事，坚持以脱贫攻坚统揽民政业务工作，强化兜底保障政策，有力保障贫困人口基本生活。
虽然民政部门圆满完成了脱贫攻坚兜底保障任务，但是巩固拓展兜底保障成果的任务仍然很重。除低保对象、特困人员外，其他低收入人口的底数还不是特别清楚，低收入人口中完全或部分丧失劳动能力的残疾人、老年人、未成年人、重病患者，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难的群众，仍然需要社会救助兜底保障。民政部立足构建分层分类的社会救助体系，为巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果，强化过渡期中困难群众基本生活保障工作，出台《指导意见》，通过加强对低收入人口的摸底排查和动态监测，建立常态化救助帮扶机制，为有需要的困难群众提供基本生活保障，以更好发挥低保等社会救助制度在保障困难群众基本生活方面的兜底作用，有效防止规模性返贫。
二、总体要求
《指导意见》以习近平总书记关于做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作、健全农村低收入人口常态化帮扶机制重要指示精神为指导思想，为做好巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果、进一步做好困难群众基本生活保障工作，提出了总体要求：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》部署，在保持农村社会救助兜底保障政策总体稳定的基础上，统筹发展城乡社会救助制度，加强低收入人口动态监测，完善分层分类的社会救助体系，适度拓展社会救助范围，创新服务方式，提升服务水平，切实做到应保尽保、应救尽救、应兜尽兜，不断增强困难群众获得感、幸福感、安全感。
三、重点任务
（一）保持过渡期内兜底保障政策总体稳定
为巩固拓展社会救助兜底保障成果，《指导意见》明确要求，对脱贫人口中完全丧失劳动能力或部分丧失劳动能力且无法通过产业就业获得稳定收入的人口，按规定纳入农村低保或特困人员救助供养范围，并按困难类型及时给予专项救助、临时救助等，做到应保尽保、应兜尽兜。同时，《指导意见》还调整优化了低保渐退期、收入扣减等政策。
低保渐退期主要是指，对于家庭人均收入超过当地低保标准
的低保对象，不直接退出低保，继续给予一定期限的低保金，达到期限之后按规定退出低保。低保实行渐退一方面有利于增强低保对象的脱贫稳定性，对于收入刚刚超标的低保对象“扶上马、送一程”，一方面有利于促进低保对象积极就业，打消“一就业就没有低保”的顾虑。当前，全国各地已普遍实行了低保渐退期政策，渐退期时长、渐退方式由各地自行规定，大致在1个月至1年之间。
收入扣减主要是指对就业产生的必要成本，如交通费、小摊贩的进货成本等，在核算家庭收入时适当给予扣减。实行收入扣减措施的考虑主要是由于一些困难群众本身就业困难且不稳定，仅核算收入可能刚刚超过低保标准，无法纳入低保范围，但实际生活水平又在低保标准之下。为更好保障困难群众基本生活，同时促进低保对象积极就业，《指导意见》提出对就业产生的必要成本可以予以扣减。
（二）完善基本生活救助标准动态调整机制
脱贫攻坚期内，为落实习近平总书记关于低保标准、扶贫标准“两线合一”的要求，民政部指导督促地方着力提高农村低保标准，全国农村低保平均标准由2014年底的2777元/（人·年）曾长到2020年底的5962元/（人·年）。截至2021年9月，全国农村低保平均标准已达到每人每年6299元，仅有20个县低保标准低于4000元/（人·年）。脱贫攻坚战结束后，低保、特困人员救助供养等基本生活救助标准制定的主要目标，仍然是保障困难群众的基本生活。因此，过渡期内要进一步优化完善基本生活救助标准动态调整机制，既要保证兜底有力，也要防止冒进攀比。据此，《指导意见》提出，要综合考虑居民人均消费支出或人均可支配收入等因素，结合当地财力状况，合理制定与当地经济社会发展水平相适应的低保标准和特困人员救助供养标准。要求各省（自治区、直辖市）制定本行政区域内相对统一的区域救助标准或最低指导标准。
同时，《指导意见》要求，要进一步完善社会救助和保障标推与物价上涨挂钩的联动机制，优化联动机制启动和补贴金发放程序，确保及时足额向困难群众发放价格临时补贴。2021年11月，民政部联合国家发展改革委等部门印发《关于进一步健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的通知》（发改价格〔2021〕1553号），对价格临时补贴发放标准、保障对象范围等作出进一步优化调整。
（三）建立低收入人口动态监测预警机制
2020年3月，民政部会同原国务院扶贫办制定《社会救助兜底脱贫行动方案》(民发〔2020〕18号)，要求各地健全完善监测预警机制，重点关注未脱贫人口和收入不稳定、持续增收能力较弱、返贫风险较高的已脱贫人口以及建档立卡边缘人口等，根据监测预警情况，有针对性开展摸排核查，及时落实救助政策，这项工作为圆满完成社会救助兜底脱贫任务发挥决定性作用。为进一步巩固兜底脱贫成果，《指导意见》提出以低保对象、特困人员、农村易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口以及其他低收入人口为重点，建立完善低收入人口动态监测信息平台，为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支持。低收入人口动态监测预警机制的建立，对于防止规模性返贫有着重要意义。2021年4月，民政部印发《全国低收入人口动态监测信息平台总体建设方案》（民办发〔2021〕6号），提出依托现有信息系统，整合各渠道低收入人口数据资源，深化分析应用，建成全国低收入人口动态监测信息平台，实现对低收入人口的信息汇聚、常态监测、快速预警，做到即时干预、精准救助、综合帮扶，坚决守住不发生规模性返贫的底线，切实保障好困难群众基本生活。
（四）完善主动发现快速响应机制
虽然近年来，社会救助体系已逐步建立完善，但仍然存在一些困难群众受健康状况、文化水平、政策知晓度等因素影响，难以及时提出救助申请，影响了社会救助的时效性和有效性。因此，《指导意见》提出，要利用低收入人口动态监测预警机制，及时发现需要救助的困难群众。一是明确基层组织及相关人员责任。《指导意见》要求，要将走访、发现需要救助的困难群众列为村（社区）组织和基层工作人员的重要工作内容。实际工作中，民政部门要指导村（社区）组织结合构建基层网格化治理体系，加强摸底排查、走访慰问、入户调查、跟踪回访，及时了解、掌握辖区内群众生活状况及遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等急难情况，帮助生活困难群众提出救助申请；重点关注村（社区）发生的红白喜事、矛盾纠纷、突发事件，认真研判可能对群众生产生活造成的影响。二是支持引导社会力量参与主动发现。引导和支持社区社会组织、社会工作服务机构、志愿者等社会力量发挥自身优势，积极参与社会救助主动发现，形成救助合力。三是畅通求助渠道。在当地12345政府服务热线中设置社会救助服务模块，进一步健全完善社会救助知识库，加强热线值守，保持热线畅通，及时记录、分类处理群众诉求，提高办理效率和服务质量，通过服务热线主动发现困难群众救助需求。
（五）加大低收入人口救助力度
2018年7月，民政部会同财政部、原国务院扶贫办制定《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》（民发〔2018〕90号），规定对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口，经个人申请，可参照“单人户”纳入农村低保范围。为进一步聚焦特殊困难群体，《指导意见》调整优化了“单人保”政策范围，延续了2020年民政部会同财政部出台的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》（民发〔2020〕69号）中的相关要求，对符合条件的重病、重残人员等特殊困难人员，参照“单人户”纳入低保。预计边缘易致贫返贫人口中会有一部分人员以“单人保”形式的入低保。另外，《指导意见》还明确要求对刚性支出较大的低收入人口根据实际需要给予专项救助或实施其他必要救助措施，防止低收入人口由于刚性支出过大致贫返贫。
（六）创新发展急难社会救助
在实践中，临时救助由于其便利性、灵活性，对低保、特困等长期性社会救助制度起到了很好的补充作用。特别是低保、特困等社会救助制度目前还与户籍地挂钩，如困难群众生活在外地，一般还需回到户籍地申请救助（部分省份已开始探索在居住地申办低保等社会救助）。因此，《指导意见》要求创新发展急难救助。一是探索在急难发生地申请临时救助，由急难发生地审核并发放临时救助金。二是强化急难救助功能，实行“小金额先行救助”，事后补充说明情况，具体金额由各地自行确定。三是用足用好乡镇（街道）临时救助备用金制度，全面落实“先行救助”“分级审批”等政策规定，采取“跟进救助”“一次审批、分阶段救助”等方式，增强救助时效性。
（七）积极开展服务类社会救助
《指导意见》要求，要在做好物质救助帮扶的基础上，适应困难群众多样化救助需求，探索通过政府购买服务等方式，为低保对象、特困人员等社会救助家庭成员中生活不能自理的老年政解读人、未成年人、残疾人等特殊困难人员，提供必要的访视、照料服务，引进社会工作等专业力量为低收入人口提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务，形成“物质+服务”的救助方式。
（八）完善社会救助家庭经济状况核算方法和核对机制
为精准认定低保对象等社会救助对象，2012年起，民政部开始着手建立社会救助家庭经济状况核对机制，通过搭建信息比对平台，扩大核对数据项，掌握社会救助家庭经济状况。近年来，民政部会同相关部门分别制定了查询户籍、车辆、银行存款、证券财产、住房公积金、住房保障、住房买卖、工商登记、不动产登记、社会保险和就业等信息的具体办法。截至目前，全国31个省（自治区、直辖市）和97%的地市、80%的县（市、区）建立了核对机制，全面开展了核对工作，基本实现了“逢进必核、复审必核”。核对机制建立后，低保对象认定精准度不断提升，错保率大幅下降，仅2020年，全国就开展低保等各类核对1.78亿人次，同比增长30.3%，检出不实申报占比7.76%。精准认定救助对象是社会救助工作中至关重要的环节，因此，《指导意见》强调，要进一步完善社会救助家庭经济状况核算方法和核对机制。一是完善核算方法。为鼓励困难群众参加基本养老保险，《指导意见》明确“十四五”时期中央确定的城乡居民养老保险基础养老金不计入低保家庭、特困人员收入。二是完善核对机制。构建以部级核对平台为核心、省级核对平台为骨干、市县级核对平台为支撑的全国联网核对网络，拓展提升核对信息数据范围和质量。
（九）统筹发展城乡社会救助制度
习近平总书记主持学习时强调指出，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战路布局的必然要求。为落实党中央决策部署，《指导意见》对统筹发展城乡社会救助制度也提出明确要求。一是逐步缩小城乡差异。推进城乡社会救助服务均等化，合理配置城乡社会救助资源，加大农村社会救助投入力度。二是进一步放开户籍地限制。鼓励有条件的地区有序推进持有居住证人员在居住地申办社会救助。三是顺应农业转移人口市民化进程，及时将符合条件的农业转移人口纳入户籍地城镇救助范围，主要是针对通过易地搬迁从农村搬迁到城市的群众。四是强化政策统筹。制定完善城乡统一的低保对象、特困人员认定办法，规范低保标准制定和经办服务流程，推进低保、特困等社会救助制度城乡一体化运行。
四、组织保障
一是加强组织领导。《指导意见》要求，各地要制定实施方案，明确时间表、路线图。明确民政部门要负责牵头建立低收入人口动态监测信息库。要求各地要进一步加强基层能力建设，设立村级社会救助协理员，或在困难群众较多的村（社区）建立社会救助服务站（点）。
二是明确职责分工。《指导意见》明确了民政、财政、乡村振兴部门的职责分工，其中民政部门负责将农村低收入人口纳入低保、特困、临时救助范围，财政部门负责做好经费保障工作，乡村振兴部门负责防止返贫监测和帮扶工作，并与民政部门加强数据交换、实时共享。
三是加强宣传引导。《指导意见》要求，要深入开展政策宣传，加强巩固拓展脱贫攻坚兜底保障成果同乡村振兴有效衔接的政策解读。宣传困难群众基本生活保障工作的做法和经验，营造良好氛围。
