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技术监理的国家重大测绘工程应用研究
0 引言
测绘地理信息产品在多领域具有重要的作用，在服务国防军事建设、城市规划、灾害预警、自然资源调查监测等过程中，展现出对国民经济建设的发展、人民日常生活的紧密性和重要性，提升测绘地理信息产品质量是保障各类服务可靠、准确的基础。
现阶段，测绘作为自然资源管理的重要技术支撑，成果的准确性、可靠性是精准施策的先决条件，按照现有的测绘地理信息发展经验，多种质量控制方式的实施是保障质量的有效举措，随着质量控制手段的不断前移和全过程质量控制的不断实施，多种手段得以提出并得到应用和发展。
从20世纪初，按照项目质量控制需要和相关部门要求，工程监理逐步引入测绘地理信息工程质量控制工作中，形成目前的测绘监理，文献围绕测绘监理的意义、内容、方式和方法进行了探讨，文献围绕测绘监理在具体工程中的应用展开了研究，但主体依然沿用了建设部工程监理的思路。
该模式受制于经费、人员等客观因素限制，近年来一直没有新的突破，具有体量大、流动性强、周期长、分布广等特点的国家重大测绘地理信息项目，如西部测图工程（国家西部1: 50000地形图空白区测图工程）、海岛（礁）测绘(927)一期工程、国家现代测绘基准体系基础设施建设一期工程等项目对测绘监理的实施也是处于尝试和探索阶段，一直未得到大规模的推广和应用。
本文在阐述测绘监理的基础上，结合多年的质量控制经验，研究测绘监理在国家重大测绘地理信息工作质量控制工作中的局限性，创新性地提出技术监理作为新的质量控制方式，提出完全不同的监理内容和组织模式，有效解决测绘监理中的难题，并通过在国家重大项目中的实际应用论述该方法的可行性和优势。
1 传统测绘监理及其应用局限性
1.1传统测绘监理内容
传统的测绘监理主要是按照工程监理的方式组织开展，其监理内容主要包含质量控制、安全控制、进度控制和投资控制等方面，国家西部测图工程采用了该种方式。鉴于该部分内容已有众多学者进行了详细研究，本文不再赘述。
1.2传统测绘监理成效
目前，一些小型的测绘地理信息工程，因为其作业区域较为固定，作业队伍较为稳定，且时间跨度有限，为测绘监理的开展提供了有利条件。传统的测绘监理能够有效实现生产过程的全覆盖，通过监理人员对作业人员的全程跟踪式检查，可取得很好的监理效果。
通过测绘监理，可在项目生产过程中及时发现路线偏差，任何一个环节未得到监理人员签字确认不得进入下一环节，严密的监理措施将各项质量问题在验收前加以排除，在保障工程质量方面成效显著。
1.3传统测绘监理应用局限性分析
测绘监理作为有效的全过程质量控制措施，在“定点式”“局部式”测绘项目中发挥了有效的作用，但在国家重大测绘地理信息工程中，一直未得到广泛应用和推广，源于测绘监理在应用过程中因一些客观因素导致其具有以下局限。
1)经费对测绘监理规模的限制。按照上文所述的监理内容，测绘监理是一种全过程、全方位开展质量控制的模式，要确保上述内容落到实处，对于国家级重大测绘地理信息工程一般时间紧、任务重，因为队伍散（一般一个作业小组由3～5人组成且不固定）、范围广（一般覆盖我国全域），需要大量监理人员全程跟同作业组在现场开展监理工作，需要足额的人力、物力和财力作保障，从《测绘生产成本费用定额（2009版）》和财政部其他相关规定中，结合市场现状，很难在项目立项过程中列支足额（生产成本10%～20%）监理费用，导致监理工作承担质量、安全、进度等多方面重要责任与出现少量监理经费的窘迫局面。
2)测绘生产模式对测绘监理的限制。建设工程一般具有建设地点固定、人员相对稳定等特点，为工程监理的开展提供了有利条件，选取合适的监理人员，即可在施工现场实现“定点式”监理。然而，国家重大测绘地理信息工程的高强度流动性（作业地点流动性强）给沿用过来的测绘监理带了巨大的困难。以大地基准网建设为例，一般可投入上百个作业小组开展选埋，随后上百个作业小组进行观测，且一般数天甚至一天即要换工作地点，此种情况下的测绘监理，要想实现常规意义上的全过程监理，推断国内任何一家监理公司都难以胜任。
3)专业性需求对监理机构和人员的限制。目前，我国的测绘监理有政府监理和社会监理两种形式。但无论哪一种监理形式，其监理机构的资质、业务技术水平、人才设备、项目管理水平均参差不齐，测绘监理机构成员个人素质和业务能力各有差异，且监理公司的监理人员一般不具备测绘专业基础，测绘生产和工程施工具有很大差异，在面对专业性较强的测绘地理信息项目时，非具备一定测绘基础知识储备的人员难以保障监理成效，导致目前市面上出现依靠项目管理方或者生产方的技术人员开展实际工作、以监理公司名义出具报告的畸形现象，监理质量得不到保障。
4)资质条件限制专业质检单位加入。在现行的《测绘资质分级标准》(2014版)中，将测绘监理资质划分为甲、乙两个等级，明确从事测绘监理应当取得相应专业范围及专业子项的测绘资质，申请甲级（乙级）测绘监理专业子项的应当取得相应专业范围的甲级（乙级）测绘资质，受制于测绘产品质量检验机构一般不具备测绘资质，该规定将质检机构从测绘监理队伍范畴中予以排除，使得作为质量把控重要手段的测绘监理无法由善于质量把控的质检机构承担，而测绘生产单位之间一般有生产业务往来，难以扮演公平、公正的第三方角色，综合对测绘监理成效产生不利影响。
5)监理依据匮乏，内容与程序不完善。目前，很多省份在积极探索测绘监理模式，四川省在《四川省测绘地理信息市场管理办法》对测绘监理工作进行了明确规定（投资超过200万元的重大测绘地理信息项目须开展测绘监理），江苏省通过颁布《江苏省测绘监理管理办法》指定了测绘监理包含审核设计、人员和仪器、进度督促、工序质量控制等工作内容，但目前尚无从全国层面对测绘监理的实施范围、工作内容进行规定的标准规范，导致众多测绘监理工作开展无章可循，没有程序、内容等方面的要求，监理工作完全处于自主行为阶段，甚至部分监理只有测绘项目产品质量检查的内容。
综上，研究一种能够弥补上述局限的监理模式，对国家重大测绘地理信息工程开展专业性质量控制，具有十分重要的意义。笔者结合参与的众多国家级测绘工程质量控制经验，借鉴传统测绘监理的工作优势，提出了技术监理的概念。
2 测绘技术监理及应用特点
2.1测绘技术监理研究路线
技术监理方法的提出和建立思路，是以落实全过程质量控制为主旨，技术监理应该能够及早发现生产过程中的技术路线偏差，且在有限的人力和物力条件下，尽可能多地调动、督促各类质量管理措施实施，通过技术监理的实施，将“两级检查一级验收”时期不具备核查条件的工序或成果（如大地基准网建设中的隐蔽工程）、影响成果质量合格评定的关键成果（如点位选择）均在技术监理阶段完成，实现成果检查验收阶段100%合格；零返工率，为项目周期提供保障。
根据国家重大测绘地理信息工程对监理的要求，结合目前国内测绘单位经费、现有机构和人员等实际情况，为克服传统测绘监理存在的局限性，笔者在整理分析西部测图工程（国家西部1：5万地形图空白区测图工程）、海岛（礁）测绘(927)一期工程、国家现代测绘基准体系基础设施建设一期工程质量控制特点基础上，结合多种测量单位的（军测、地调、海洋、地震）调研结果，提出测绘技术监理的概念，并通过由中国测绘科学研究院牵头的某项目质量控制工作实际情况，不断完善技术监理的方式方法，最终完成本文的研究内容。
2.2测绘技术监理内容
测绘技术监理与土建监理、信息系统集成监理共同构成完整的重大测绘地理信息工程质量控制体系，因后两者仍然由一般监理公司按照传统方式开展，侧重于土建工程施工、计算机系统软硬件等专业领域，不纳入本文的研究范畴。测绘技术监理由具有资质的测绘质量检验机构承担，并将技术监理内容分为质量管理和阶段成果质量控制两部分。
1)质量管理。采用听取汇报、现场询问、资料审核等方式实施。主要检查质量管理机构设置、技术质量管理制度制定、技术质量管理制度运行、人员及设备配置等内容。
检查是否设置质量管理机构，包括机构设置、职责、权限、调整等相关文件，检查机构配置是否符合规定条件、要求，以及机构与其他部门职能分工是否明确。
检查质量管理制度的合理性、完备性以及可操作性，是否符合项目整体质量管理规定。并通过对生产单位相关技术质量控制文字记录进行审核，检查其质量管理及检查工作的落实情况，检查是否按照制定的质量管理制度有效开展各项工作。
检查投入质量控制人员数量、专业是否具备项目质量控制工作的开展条件。检查各级质量管理、检查人员职责分工是否明确，是否按照职责分工有效开展一级检查或二级检查。检查项目使用的测绘计量器具，应通过法定计量检定（校准）机构检定（校准），并在有效期内使用；作业时是否按照规定进行仪器设备自检；用于工程生产的新型重要软件应按要求经过测评并通过。
2)阶段成果质量控制。在地理国情普查和地理国情监测中，过程检查是一项重要的质控手段，在借鉴过程检查的模式和测绘监理的理念后，采取了非全程跟踪的阶段成果检查模式，将重点放在影响成果质量的关键环节和关键成果上，可极大地提升测绘监理的效果。
采用听取汇报、现场询问、成果抽查、资料审核等方式实施。主要检查内容包含生产工艺、工序成果及技术问题处理3部分。
检查各项成果的生产技术路线与技术设计的符合情况，发生技术路线偏离的是否有应对保障措施并通过验证或审核，选择工程建设的关键环节进行现场监督检查。
工序成果包含项目最终成果的组成部分和生产过程中的过程产品两部分内容，检查其质量的是否符合标准。该部分内容根据建设部门或建设单位内部质量控制情况，通过内、外业结合的方式进行抽查。
主要检查建设部门或建设单位建立的技术问题处理机制的有效性，以确保出现问题时能够得到及时有效的解决。项目生产过程中相应问题的处理应有相应的文字材料记录。技术问题处理的相应材料在一定程度上反映技术问题处理机制的效率，是开展本项技术监理内容的重要参考材料。
2.3测绘技术监理方法
上述测绘技术监理内容，采取内外业相结合的检查模式，通过内业相关资料审核，完成质量管理相关内容的检查，督促生产任务承担单位的质量管理体系健全且按照要求运行实施；对于阶段成果质量控制，通过外业实地检验、旁站检查、内业成果核查等方式，对工序成果完成检查，该项检查要求在项目生产过程中组织开展，以便及早核查技术路线的正确性。
2.4测绘技术监理应用特点
测绘技术监理的提出，是在保证工程质量控制的前提下，结合现有的市场条件提出的有力措施，相比传统的测绘监理，具有以下方面的特点。
1)便于保证监理工作的独立性、专业性。技术监理一般由具备测绘成果检验资质的质检机构承担完成，作为专业的第三方质检机构，相比由生产单位委托的测绘监理单位，其承担技术监理工作得以确保独立性，不受生产单位的影响，完全为项目质量负责。此外，技术监理工作突出生产过程中的技术层面的检查，由具备测绘质检专业知识储备和业务经验的机构承担，能够克服常规监理单位质量把控经验不足甚至测绘专业素质不高的缺点。
总之，技术监理的提出应由专门的质检机构承担，因其独立性、专业性等特点，更利于项目质量控制措施落到实处。
2)便于实现全过程质量控制。技术监理是工程全过程质量控制的强有力抓手。通过将技术监理贯彻到全过程的质量控制工作，可及早发现工程建设中存在的问题并及时开展整改工作，避免问题遗留到成果验收阶段，对基建任务突出的项目来说，尤为重要。在开展技术监理过程中，通过关键技术环节实现全过程的质量控制，将监理力量布控于生产过程中的关键环节，可减少人员及时间冗余，从而提高监理效率，且因无需全程现场跟踪，可在有限的人力、财力下，扩大作业组的覆盖力度，整体把控生产技术路线。此外，技术监理通过质量管理机构设置、技术质量管理制度制定、技术质量管理制度运行、人员及设备配置等检查内容，从源头监督生产单位的自身质量控制，以技术路线为主，兼顾生产管理的监理模式，可以更好地实现全过程的质量控制。
3)便于提高技术监理与成果验收的衔接力度。对国家重大测绘地理信息工程而言，质量控制是贯穿全生产过程。各种质量控制手段力求衔接一致是一项基本要求，例如，测绘领域的两级检查一级验收制度，各级具有专业的质检机构承担，按照统一的标准对各级进行检查，各级检查都对上一级发现的问题进行核实，最终联合做好质量把关工作。由专业质检人员开展技术监理工作，一方面可以提早介入生产环节，提前了解项目质量情况，在检查验收环节就可避轻就重；另一方面，在开展技术监理过程中，可以通过技术监理工作传导质检要求，便于生产方了解成果质量侧重点，避免出现重大技术路线偏差，或是在监理过程中及早发现重大质量问题，避免遗留到检查验收环节给项目进度带来难以弥补的损失。
总之，通过该种模式，技术监理和成果检查验收可以相互促进，以有效衔接保障项目质量控制的统一性和针对性。
4)便于大幅度节约人力、财力成本。在国家重大测绘地理信息工程范围广、任务重的情况下，要开展全过程的测绘监理必须有大量的人力、物力和财力做保障。技术监理的提出，不再一味追求生产过程的纵向覆盖面，而是在生产过程的纵向关键技术环节开展质量布控，同时结合经费、人员等条件扩大生产过程的横向覆盖面，提高在不同成果类型、不同作业队伍的监理力度，在大幅节约人力、财力成本的基础上，保障了监理的成效。
3 测绘技术监理案例分析
3.1案例介绍
目前，由中国测绘科学研究院牵头实施的国家某重大测绘基准工程中，首次将技术监理作为质量控制的主要措施之一，国家测绘产品质量检验测试中心（以下简称“国检中心”）为技术监理任务承担单位。以该项目中的大地控制网、高程控制网建设为例，阐述技术监理在项目实施过程中的应用和效果。
围绕前文所述的技术监理内容，本项目确定以下监理原则。
1)技术监理依据成果类型按项目进度开展。
2)技术监理应覆盖所有建设单位及所有成果类型。
3)技术监理宜选择关键技术环节开展检查，
3.2技术监理成效分析
在项目实施过程中，技术监理工作通过内业、外业两种模式，选取处于不同关键技术环节的水准或GNSS大地控制点点位作为技术监理的对象进行检查，以发现生产过程中的质量隐患，并取得以下成效。
1)及早发现倾向性质量问题。通过扩大生产过程的横向覆盖度，监理期间根据各单位投入的队伍差异，选择不同的作业组作为技术监理的对象，并在监理中发现点位选择、点位埋设等多方面存在不符合项目要求的情况。
对于发现的质量问题，技术监理成员现场要求生产单位进行了整改或者返工，若按照传统质量控制措施，在资金有限的情况下很难满足一定数量的作业单位覆盖度，且若在生产单位报验后（一般选埋报验时已开展下工序的观测任务）通过质量检查验收发现，整改返工还会牵连下工序观测任务的返工，将对项目进度产生无法估量的损失。
2)协同项目实施组、总体技术组做好项目全方位质量把控。在开展项目技术监理过程中，为协同做好项目整体质量把控，主要采用以下措施，一是技术监理实施单位同步反馈监理过程中的质量问题至项目办，根据问题性质分工到实施组和技术组，发挥了桥梁纽带作用；二是在技术监理过程中邀请项目办成员一同开展相应工作，促进项目管理方了解生产一线的作业质量情况，对技术疑点及时解答、对项目进度动态调整或及早采取措施，避免了在成果检查验收环节出现质量问题时难以弥补的情形。
3)充分发挥技术监理和成果检查验收有效衔接的优势。鉴于技术监理和成果验收由同一家单位组织并承担，其在技术监理环节通过沟通、培训等措施，向生产单位明确了成果质量要点，并传导了以往类似项目中出现的质量问题，促进了生产单位做自身内部质量把控的针对性，降低了类似质量问题重复出现的概率。此外，在项目生产结束后的成果验收环节，对技术监理过程中发现的质量问题的整改情况重点核实，也同步提高了成果验收时的针对性。
综上，技术监理作为质量控制的重要措施，在该项目中成功应用并取得了显著成效，在实现项目质量控制目标的同时，也满足了建设部对工程监理的相关要求。
3.3质量控制成效
该项目自2019年年初启动，5家任务承担单位在2020年6月先后完成第一批成果报验，提交正式成果开展检查，在2021年3月完成质量评定工作。本文以高程基准网为例阐述质量控制成效。
在2019年4-10月，国检中心根据生产进度情况，多批次组织技术人员赴云南省、西藏自治区、四川省、贵州省等，针对5家不同作业单位，在点位选择、基坑开挖、标石预制、点位埋设和外业观测等不同环节选择不同作业小组进行生产过程中的技术监理，重点针对点位选择合理性、表示预制尺寸的正确性、基坑尺寸的正确性、观测方法的规范性开展检查，对现场发现的问题直接要求返工，检查问题全部传达至其他单位，举一反三，避免了问题遗留至验收环节。
通过技术监理在本项目的具体应用，在监理经费额度受限的情况下，及时发现并纠正了生产过程中的重大技术路线偏差，在项目成果验收阶段实现一系列重要质量指标：项目返工率为O，成果质量A类错漏率为0，B类错漏率为O，优良率达到100%，且质量得分得到整体提升，保障了国家高程基准建设水平。
4 结束语
本文结合近年来测绘重大地理信息工程成果质量控制措施的实施和成效的情况，分析了传统测绘监理的不足，在此基础上提出了技术监理并在实际工作中加以应用的模式，主要完成了以下几方面的研究。
1)针对传统测绘监理应用，结合目前发展现状，对测绘监理的局限性加以研究并得出系列结论。
2)针对测绘监理的局限性，提出了技术监理的概念，并对技术监理的内容加以阐述，分析了技术监理相比传统测绘监理的优势。
3)通过技术监理在实际工程中的应用，在简要介绍项目背景和监理原则的基础上，对项目中技术监理取得的实际成效进行了阐述，验证了技术监理在国家重大测绘地理信息工程中作为重要质量控制手段的可行性和重要性。
本文立足质量控制中测绘监理的需求和存在问题，提出了技术监理的手段，并结合其在质量控制工作中的应用验证了可行性，对后期重大测绘地理信息工程质量控制具有一定的指导意义。然而，技术监理的提出和应用，目前还处于初步阶段，还需在后续工作中加以优化、更新、升级，才能在国家重大测绘地理信息工程中更好地发挥作用。
摘自：《测绘科学》2022年第2期
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