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美国牧草保险的发展与经验借鉴
近年来，我国政府日益重视草原灾害的风险防治工作。财政部等4部委联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》明确提出：“适时完善草原保险制度，创新草原保险的体制、机制、产品类型和经营模式。”2019年7月29日至8月1日，国家林草局联合财政部和银保监会在四川省多个县进行了草原保险调研，积极推动草原保险在草原大省的试点工作。但我国草原保险试点时间短、产品少，尚未形成体系。考察美国牧草保险的发展历程，能够为我国草原保险体系的建立提供有益借鉴，并助力草原生态文明建设。
作为牲畜主要饲料的牧草，其生产主要分布于美国的西部、东北部和南部，占国土面积一半以上。牧草业已成为美国农业的一个重要产业。干旱是美国畜牧业生产的首要风险因素，本文中干旱仅指气象干旱（世界气象组织将干旱分为气象干旱、气候干旱、大气干旱、农业干旱、水文干旱和用水管理干旱），即持续的不正常的干燥天气导致缺水从而引起严重水文不平衡，最明显的表现为降水量持续低于某一正常值。为减轻干旱可能带来的损失，美国农业部风险管理机构(USDA RMA)于2007年开始施行牧草保险(PRF)试点计划，旨在根据降雨指数(RI)和植被指数(VI)为牲畜生产者的牧草（直接放牧）或干草（刈割后使用）提供保险；并于2013年5月开始为一年生牧草提供降雨指数年度牧草计划，基于试点运行情况，2016年起停止了牧草植被指数保险试点计划，其他保障计划运行至今。
1 美国牧草保险产品体系
1.1牧草降雨指数保险
为降低牧草在生长过程中因缺少降雨给生产者带来的损失，USDA RMA于2007年推出牧草降雨指数保险（RI-PRF）。该指数由美国国家海洋和大气管理局气候预测中心通过测量降雨量计算得到，购买该保险可获得联邦政府不同比例的保险费补贴。有意愿投保RI-PRF的生产者，需在每年的11月15日之前向保险代理人提交当年种植面积报告和下一年度的投保申请；如果投保标的为多年生牧草，必须是已经在上一年度7月1日之前播种的。
1.2牧草植被指数保险
2007年USDA RMA在亚利桑那、科罗拉多、爱达荷、新墨西哥、内华达、俄勒冈、犹他和怀俄明8个州推出了一项区域性保险计划——牧草植被指数保险(VI-PRF)。该指数基于地球资源观测系统(EROS)的归一化差异植被指数(ND VI)量化植被情况，以反映生产者的牧草产量。生产者需以3个月为单位，选择1个或多个单位作为保险间隔进行投保，当最终指数低于触发指数时可获得赔偿。保障水平的选择范围为70%—90%，联邦政府针对不同保障水平给予相应的保险费补贴。从2016年开始，VI-PRF退出市场，美国本土的48个州全部施行RI-PRF。
1.3降雨指数年度牧草计划
2013年5月USDA RMA提出了为一年生牧草提供风险保障的降雨指数年度牧草计划(RIAFP)。该计划最初在德克萨斯、俄克拉荷马、堪萨斯、内布拉斯加、南达科他和北达科他6个州实施，科罗拉多和新墨西哥州分别于2016年和2017年加入该计划。生产者在投保RIAFP时必须做出一系列投保决策：1)根据牧草生长季节确定降雨指数间隔。在7月15日至12月15日间进行播种的属于第1生长季节，该季节的降雨指数间隔为9月至次年3月；第2生长季节的播种期间为12月15日至次年7月15日，降雨指数间隔为3月至9月。2）确定买入的保障水平(BUY-UP)，并根据保障指数对县域内每英亩牧草价值的基准值进行调整。3）选择3个期限为2个月的降雨指数间隔，并分配给这些指数间隔一定的价值百分比，最高为40%。比较特别的是，生产者在投保巨灾保险(CAT)时只需确定牧草生长季节即可，因为USDA RMA已确定其保障水平为间隔内历史平均降雨量的65%，保障指数为县基准值的45%。CAT保险费由美国农业部全额补贴，起初生产者只需每年支付300美元的管理费，2019年6月30日起管理费提高为655美元。
2 美国牧草降雨指数保险的运作模式及主要内容
2.1影响生产者投保决策的要素
生产者的投保决策选择会影响其保险费的支出，关键影响要素包括：
1)预期用途。投保时，生产者在每份保单中均需确定投保标的为牧草或干草，同一牧场可投保多个保单以满足标的不同用途，但每个保单只能承保唯一用途标的。干草和牧草的县基准值不同，通常牧草低于干草，故牧草的保险费相对较低。例如，2013年密苏里州干草的县基准值高达每公顷57.53美元（每英亩142.15美元），而牧草仅为每公顷15.87—17.47美元(每英亩39.21－43.17美元)。
2)网格位置。生产者可通过USDA RMA提供的网格定位器工具对牧场所在位置进行确定，如果要投保的牧场地域不相连或预期用途不同，则需确定多个网格位置。
3)保障水平。每种作物只能在70%，75%，80%，85%，90%这5个等级的保障水平下选择其中一种投保，且针对不同保障水平，联邦政府的补贴规则不同：保障水平为90%时，政府补贴总保险费的51%；为80%和85%时，补贴总保险费的55%；为70%和75%时，补贴总保险费的59%。
4)保障指数。USDA RMA根据各县每英亩基准产量制定平均牧草产量保障水平，投保方可根据自身需求使用保障指数来调节牧场实际投保产量，指数范围为60%—150%，使其保障产量低于、等于或高于所在县的基准保障水平。当生产者认为施肥量大的牧草产量会高于县基准产量因而更具有价值时，就会选择一个大于100%的保障指数来增加对牧草的保障。
5)指数间隔。指数间隔主要用于确定投保期限，每一指数间隔以2个月时间段为单位，投保时生产者至少要选择2个指数间隔，且所选的指数间隔之间不能重叠，例如选择3-4月间隔则不能选择2-3月和4-5月间隔。待选定后，生产者需设定每个指数间隔要投保的面积百分比，一般为10%—60%。部分州的上限有所不同，如亚利桑那州最大分配百分比为50%、南达科他州为70%，但最终分配给各指数间隔的百分比之和需为100%。
6)灌溉和有机情况。当生产者投保标的为干草时，需选择在牧草生长中是否进行灌溉。当选择非灌溉时，还要对作物的有机情况进行选择，分为非有机作物、已认证符合有机标准的作物和有机种植但未获得有机标准认证的作物。
7)保险面积。保险面积必须符合投保条件，如生产者的种植面积已纳入其他政府计划，特别是区域禁止放牧的土地保护计划时，生产者不再具备投保资格。当种植面积位于多个网格中时，生产者可以选择将所有种植面积放在一个网格中，或将种植面积划分到不同网格中进行投保；为防止重复投保，同一种植面积不能在多个网格中进行投保。
2.2赔款
当降雨指数低于由选择的保障水平决定的触发指数时，保险公司将支付赔款。其中，降雨指数=100+［（当前降雨量—历史平均降雨量）／历史平均降雨量]×l00，触发指数=100×保障指数。例如，一个牧场主选择90%的保障水平，则只有降雨指数低于90时才能获得赔款。赔款的计算公式为：赔款=（触发指数—降雨指数）／触发指数×保障金额。其中保障金额的计算公式为：保障金额=保险金额×保障水平×保障指数。例如，2013年南达科他州东部布鲁金斯县的县基准保险金额为每公顷82.65美元（每英亩204.23美元），如果生产者选择1-2月指数间隔和150%的保障指数，则保障水平为90%的干草保障金额为每公顷111.58美元（每英亩275.71美元），费率为0.2129，总保险费为每公顷23.76美元（每英亩58.70美元），政府补贴保险费的51%，即每公顷12.12美元（每英亩29.94美元），生产者支付的保险费为每公顷11.64美元（每英亩28.76美元）；当降雨指数为80时，赔款为每公顷12.40美元(每英亩30.63美元)。
2.3决策支持工具
生产者除可以通过咨询当地的保险代理人了解RI-PRF的相关情况外，还可以利用USDA RMA开发的支持决策工具自己查询相关保险信息。该工具包括网格定位器、历史指数、决策工具和估计赔偿。网格定位器以地图的形式呈现，通过地图上的搜索选项帮助生产者确定保险面积所在网格的ID；历史指数为生产者提供所选网格每个指数间隔的历史降雨指数，可按年份对数据进行筛选；决策工具可根据生产者在预期用途、网格位置、保障水平、保障指数、指数间隔、灌溉和有机情况，以及保险面积这7个决策要素上的不同选择，形成相应的保障金额、保险费等信息；估计赔偿可列出以决策工具为基础计算的指定年份赔偿金额。生产者要通过网格定位器确定网格位置，然后根据自身情况利用决策工具对决策要素进行选择，点击计算按钮获取保险信息，并可在现有选择的基础上利用历史指数和估计赔偿查看对应信息。
3 美国牧草降雨指数保险的发展
3.1美国牧草降雨指数保险现状
1)承保面积明显增加，年增长率出现波动变化情况，政府对RI-PRF的补贴显著增加。2007-2019年RI-PRF投保面积明显增加。由于2009, 2012，2017，2019年的高温干旱天气，投保年增长率超过40%。可见，投保情况受自然天气因素影响较大。2016-2019年RI-PRF占USDA RMA开展业务总数量的比例已由7.31%提高至l8.23%，政府对RI-PRF的总补贴额随着投保面积的增加而增加，尤其是投保保障水平为85%的RI-PRF的增加使得2016年之后的政府总补贴额增幅明显。
2)保障水平为85%的RI-PRF赔付率较低，但其效益成本比较高。一直以来，生产者更倾向于选择85%和90%的保障水平进行投保，其赔付率分别为76%和50%，均低于2008年《农业法案》中USDA RMA设定的100%的目标赔付率，在一定程度上降低了生产者购买保险的积极性。但保障水平为85%和90%的RI-PRF效益成本比（赔款／生产者所付保险费）分别为1.69和1.02，即生产者每支付l美元保险费就可获得平均1.69美元和1.02美元的赔款，故生产者更倾向选择85%的保障水平。较大的州均是美国本土面积较大的州，且这些州的牧场面积占可利用草原面积比例较高，说明畜牧业生产是其发展经济的重要产业。但即使如此，投保率仍都处于一个较低水平，如蒙大拿州的平均投保率仅为4.96%。
3)RI-PRF的开展情况优于VI-PRF。2016年开展VI-PRF的8个州实行RI-PRF后，除爱达荷州外，其余7个州投保面积均有所增加，且增长率较高。虽然爱达荷州2016年RI-PRF投保面积低于2015年的VI-PRF投保面积，但2016年之后RI-PRF投保面积的年均增长率在8个州中最高，说明RI-PRF开展的效果在一定程度上优于之前开展的VI-PRF。
4)RI-PRF赔付率在西部地区较高，而中西部地区相对较低。RI-PRF赔付率在中西部地区大部分州较低，其中威斯康星州的年平均赔付率最低；西部地区赔付率均较高，最高的是华盛顿州。这主要是因为美国西部地区的山脉地形和洋流运动造成降雨量不足，也反映出赔付率与降雨量的高度相关性。
3.2美国牧草降雨指数保险的特点
1)USDA RMA在确定RI-PRF保险费时未充分考虑长期气候预测。生产者在进行投保决策时如果具备预测长期气候趋势的能力，就会产生跨期逆向选择，导致保险费对应风险与事实不符的情况。例如，近年频发的厄尔尼诺—南方涛动(ENSO)会带来冬季强降雨，对ENSO进行预测会使平均保险赔款增加，相对而言原保险计划中测算的保险费就会偏低。
2)合理选择指数间隔有利于生产者获得收益。RJ-PRF要求生产者选择多个指数间隔，主要是为了最大限度地减少生产者因信息不对称性而面临的风险。根据RI-PRF的保险特点，生产者可以选择全年中任何指数间隔进行投保。生产者如果仅选择高预期降雨量的生长季节进行投保，可以降低净收入风险；如果仅选择投保的指数区间为非生长季节的冬季，那么净收入风险会随着指数间隔内预期降水量的降低而增加。所以，多个指数间隔可均衡生产者季度间风险。
3)RI-PRF的基差风险与指数关系较小。降雨指数是衡量产量的重要指标，但与产量间并未呈完全线性关系，故会使RI-PRF存在基差风险。其成因有2种：一种是非降雨风险，即实际降雨量以外因素导致的产量变化，有26%～43%的基差风险是由非降雨因素造成的；另一种是指数相关风险，即由降雨量的测量误差导致的风险，其占比很小，仅为5%～9%，其中海拔变化较大的地区更容易出现基差风险。
4)影响RI-PRF决策的要素过多导致参保率较低。RI-PRF是当前美国联邦政府管理牧草风险的主要工具，美国联邦政府给予了较高的保险费补贴，符合其承保条件的牧场也较多。但由于生产者对该保险了解不足、投保的决策要素繁多复杂等原因，使生产者感到困惑，导致RI-PRF投保率并不高，约为22%。美国相关机构正在采取一些措施以提升投保率，例如对生产者开展相关教育，使其了解到RI-PRF是一种能够获得牧草生产基础保障的风险管理工具。
4 借鉴美国经验我国开展草原保险的建议
我国草原面积约占国土面积的40%，主要面临火灾、旱灾、鼠虫害等风险。《中国环境统计年鉴》数据显示，2017年我国草原火灾受灾面积约占草原总面积的1%，鼠虫害危害面积占草原总面积的10.54%，而有效治理面积仅为危害面积的1/3，其中内蒙古、青海、四川、甘肃等地受灾较为严重。鉴于我国草原保险相关试点中保险标的涵盖天然草原和牧草，并未明确分类承保，故统称为草原保险。
我国草原保险第一单是2013年中华财险承保的锡林浩特市牧草保险，以火灾和自然灾害为保险责任。此后，草原保险在四川、内蒙古、西藏等省（自治区）逐步试点，保险标的也扩展到苜蓿、天然牧草，保险责任以火灾、旱灾、病虫鼠害、沙尘暴为主，保险产品包括成本保险、指数保险等，费率为5%－8%，所有试点产品都由各级政府财政补贴80%或90%。目前，我国多采用地理信息系统以及遥感技术对草原风险进行监测预警和识别防范，尚未将保险作为主要的草原风险管理工具。借鉴美国牧草保险实施经验，在我国草原保险机制构建过程中，应着重4个方面的工作。
4.1引入草原降雨指数保险
借鉴美国牧草降雨指数保险的经验，在积极扩大开展草原保险试点工作的基础上，设计符合我国实际情况的草原降雨指数保险产品，这应成为我国草原保险发展的主要方向。一方面，依托降雨指数可以极大地降低逆向选择和道德风险，更好地转移草原风险，也有利于办理再保险，进一步分散风险；另一方面，可以将不同区域天然牧草产量依据降雨指数的不同进行分区，细化保险管理。
4.2建立巨灾风险分散机制
借鉴美国RIAFP可获得CAT基础风险保护的经验，我国应建立符合国情的巨灾风险分散机制，由中央和地方两级政府共同支持，建立有效的巨灾风险准备基金，主要应对发生频率较高和造成经济损失较为严重的草原灾害；依托中国农业再保险公司进一步分散风险，保证开展草原保险的直保公司可以稳健持续经营。
4.3完善气象监测网络
在一定区域内，气象站分布越密集基差风险越小。目前，我国区域降雨量监测主要依靠现有的2000多个地面气象站，密度稀疏，尚未达到指数保险对气象监测的要求。但我国拥有约200万个铁塔，如果气象监测可以与铁塔公司进行合作，将大大提高气象站的分布密度，完善我国气象监测网络。这样在监测降雨量的同时，还可以监测寒潮等其他影响草原生产的气候现象，也能够提高我国气象指数保险的承保精度。
4.4差异化地方财政保险费补贴
在开展草原保险试点的初期，便应采取依据各省实际情况差异化补贴的模式。该模式应由中央层级统一规划，依据各省级财政真实状况设计补贴方案。这种差异化补贴可以减轻财政匮乏地区地方政府的压力，也可以避免财政富足地方政府支持不足的问题，有利于草原保险起步阶段的制度建设。
摘自：《世界林业研究》2022年1期
